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| [环境卫生]关于环卫体制改革的研究报告 |
| 发布于 2008-03-18 21:50 |
关于环卫体制改革的研究报告
自2002年以来，许多市县的环卫部门进行了体制改革。企业化、市场化、产业化、环卫部门由事业单位改制为企业，城市卫生费改为垃圾处理费，但在改革的过程中总是困难重重，改革后又引发了一些新的矛盾和问题。
我们作为长期工作在环卫部门第一线的基层领导，就环卫体制改革问题提出我们的一些观点和看法，错误之处，请各位领导、专家、学者、环卫同行们批评指教。我们的这篇报告，能够为领导决策提供一点点有价值的参考，我们就已经十分满足了。
一、城市卫生费与城市生活垃圾处理费的差异
根据吉林省有关文件规定，城市卫生费收费范围为：部队、企事业单位、居民、个体业户等。收费用途为：增设、购置、维护环卫设施、设备、经费等不足。
根据2002年有关文件规定垃圾处理费收费范围为：所有产生生活垃圾的国家机关、企事业单位（包括交通运输工具）、个体经营者、社会团体、城市居民和城市暂往人口等。收费用途为：全部用于支付垃圾收集、运输和处理费用。
[79]中爱卫办字24号、[79]中发环字73号文件中写到“环境卫生部门为事业单位，其日常经费实行‘预算包干，差额补助’的办法，差额部分在城市维护费中列支，基本建设、物资分配、劳动工资等，应纳入国家和地方国民经济和社会发展计划。”
长期以来，环卫经费的主要部分由财政负责，城市卫生费只用于增设、购置、维护环卫设施、设备、经费等不足，只是环卫经费中的次要部分。
现在，我们要实行垃圾处理收费制度，取消财政对环卫事业的投入，把环卫经费来源全部集中到垃圾处理费中，必然会使收费范围扩大到城市所有单位和人员、收费标准提高数倍，使征费工作更加困难，环卫部门将进一步陷入缺少资金的困境。
二、财政拨款与环卫部门自筹资金的差别
作为一个主权国家的政府，在自己的领土范围内的权力是无限的，市场不是万能的，而政府却是万能的，因为搞计划经济还是市场经济本身就是政府确定的。
政府可以通过税收、规费、公有财产收入、公有企业收入、发行公债等方式取得财政收入。还可以通过财政垄断、行政垄断、经济垄断来取得财政收入。政府可以通过法律、行政、经济等手段，对拒不交税人员或单位予以制裁，以保证财政收入的稳定性。政府只要制定和修改相关的法律、法规，调整相关的收入分配政策，就可以迅速增加财政收入，有足够的财政收入，为环卫部门划拨资金并不是一件困难的事。
作为环卫部门，要想自筹全部环卫经费，可以说几乎是无法做到的。环卫部门主要工作是道路清扫、垃圾收运、公厕清掏、环卫设施建设与维护，既无法律、法规、政策的制定权，也无收费标准的制定权。工作任务是由政府确定，收费标准也是由政府确定。
征收垃圾处理费的对象是所有产生生活垃圾的国家机关、企事业单位、部队、个体业户、社会团体、城市居民。党政机关、部队，哪个部门不比环卫部门级别高，拒不交费，环卫部门有何办法？再者，这些部门的经费本来就是财政拨款，政府拨款时是否拨入了垃圾处理费，没有拨入，他们用什么钱交？拨入了垃圾处理费，先把钱拨给他们，再让环卫部门派人去收，倒不如政府把钱直接拨给环卫部门，何必多此一举。城市居民的收入差别很大，对于高收入者，交点钱无关紧要，对低收入居民垃圾处理费也会成为他们的沉重负担。
据《市容环卫信息》2004年第1期介绍，郑州市金水区环卫清洁服务总公司对居民生活垃圾费的收费几乎为零、单位生活垃圾费的征收率只有50%、集贸市场垃圾费、建筑施工垃圾费、特种垃圾费、垃圾泄露污染道路清理费、违章倾倒垃圾代清费更是很少涉及。
水费不交可以停水、电费不交可以断电、电话费不交可以停机、供热费不交可以割断供热管道。垃圾处理费不交，环卫部门能停运垃圾还是能停扫大街？偷税漏税可以追究刑事责任尚有人在偷税漏税，垃圾处理费不交能追究什么责任？环卫部门对拒不交费的单位和个人，能采取什么措施？收费率不高实在是正常现象。
为解决环卫部门征费难的问题，有专家、学者提出：居民垃圾费由居委会收取，机关事业单位由财政部门代扣，国有、集体、股份、合资、私企等企业由国税、地税部门收取，个体工商户由工商部门收取、暂住户由公安部门收取。此方法能否行得通？靠环卫部门去协调，肯定会遇到很多阻力，即使采用分成的方式，也同样会有很多部门不愿介入此项业务。靠政府去协调，也未必全能行得通。
其实，最好的方法就是将垃圾处理费并入税收，由政府负责环卫经费。地方政府财政收入不足的，由省级或中央财政通过转移支付予以解决。
三、市场配置资源的基础作用是否适用环卫行业
环境卫生是环卫部门向全社会提供的公共产品，其使用价值由其使用价值所覆盖的全体社会成员所占有。其主要特征是：第一，使用上的非竞争性。即所有人都可以同时享用该产品，而不处于对立地位。第二，供应上的非排他性。即在供应上不适用“排除法则”，因为这种产品是共同享用的，不可能把其中某些人排除在外。由于公共产品的这种性质，使得其很难进行科学的量化和向个别消费者收取合理的费用。同时，如果采取市场交换方式进行供应的话，则个别消费者在自私心理的驱使下，总希望不付费而享用其他人付费所提供的利益。如果享用公共产品的所有消费者都希望“免费搭车”的话，则公共产品将因没有资金来源而无法提供。在这种情况下，市场就无法有效提供公共产品—“市场失灵”。
“市场失灵”是市场经济条件下不可避免的经济现象，市场不是万能的，环境卫生服务是不能通过市场来提供的。
为了弥补市场这一缺欠，就需要政府采取措施，向环卫部门提供必要的资金，为社会提供必要的劳务和服务。
在市场失灵的领域，我们却要用市场经济规律来解决环境污染和垃圾处理问题，这是值得我们认真研究的。
四、垃圾处理费的收费标准会有多高
根据有关文件的规定：垃圾处理费收费标准应按照补偿垃圾收集、运输和处理成本，合理盈利的原则核定。垃圾收集、运输和处理成本主要包括运输工具费、材料费、动力费、维修费、设施设备折旧费、人工工资及福利费和税金等。
根据这一原则，垃圾处理费不仅要包括垃圾处理单位的全部运营费用，还要承担职工福利和税金，还要有盈利。也就是说，政府不仅不再向环卫部门投入资金，还要向环卫部门征税。
在简易填埋阶段，垃圾处理费用相对较低，建成垃圾处理厂后，不管是焚烧发电还是综合利用都将使垃圾处理费用成倍增加。开征垃圾处理费后，原有的城市卫生费就无法继续征收，只能并入垃圾处理费合并征收。
按照“补偿成本、合理盈利”的原则，垃圾处理费的收费标准至少是城市卫生费的5倍。上海发电垃圾处理费是240元/吨，江苏在100元/吨以内，济南则是78元/吨；珲春市在2005年曾有一外商计划投资建垃圾处理厂，预计收取垃圾处理费每吨80元。如此之高的收费标准，在价格听证会上社会公众能否通得过，即使通过了，环卫部门能否收得上来？
五、企业化管理的路能否走得通
企业是指从事生产、流通等经济活动，为满足社会需要与盈利，进行自主经营，实行独立核算，具有法人资格的商品生产者与经营者。企业管理的指导思想是市场经营观念，即以市场为企业经营的出发点与归宿。企业的目标是以经济效益为中心。
作为企业，资金是处于不停的循环和周转之中的圆周运动，并在运动中不断增值，投入的资金越多、劳动越多、产品数量越多、质量越好、销售量越大、利润也就越多。
作为环卫部门，工作做得越多，所投入的人力物力就越多，所需要的资金也就越多，资金支出完了，资金运动就宣告结束，不存在循环和周转，是一次性的直线运动。
改制后环卫部门的收入，固然同工作量有关，但更重要的是由收费标准和收费率决定的，而同环卫部门的劳动却无直接联系。提高经济效益只能靠多收费、少干活，或延长工人劳动时间、提高劳动强度、缩减人员、降低工资，除此之外，实在是想不出什么好办法。
环卫部门工作的结果，不是可以销售的有型产品，而是城市的卫生环境，是社会公共产品，这里只有投入，没有产出。
由此可见，环卫部门本应作为事业单位而存在，是以事业为主，而不是以盈利为主，根本就不具备企业的特征。我们硬要把它改成企业，也只能是形式上的转变，除此之外，就是环卫工人不再执行事业单位工资标准，根据收入决定工资，使环卫工人的工资变得更低。
六、怎样实现垃圾处理产业化
据有关资料的解释，初步产业化的核心是企业化，全面产业化即将垃圾处理全面融入市场，建立多元化、社会化的垃圾处理产业的投融资体系，实现投资主体、投资方式及资金形式的多元化；并将垃圾清扫、收集、运输、处理的生产作业融入市场。
实行垃圾处理产业化，作为产业，就该有产品，垃圾处理部门的产品是什么？环卫工人走遍千家万户、清扫大街小巷收集到的垃圾到何处去卖？送到垃圾处理厂，如果垃圾收运部门与垃圾处理厂不属于同一经营单位，垃圾处理厂不但不会付费而且还要收费，垃圾收运部门运送的越多，付出的费用也就越多。
作为垃圾处理部门，修建一座垃圾处理厂或垃圾焚烧发电厂，所需资金少则几千万元、多则上亿元，巨额资金投入，有几个企业或个人有如此之多。靠银行贷款、利用国债资金，垃圾厂建成了，何年何月才能收回投资？银行利息在增加，运行费用在支出，收入呢？靠产品还是靠收费？
近几年，一些省市利用BOT模式建成垃圾焚烧发电厂数十座，但运行却十分困难，发电厂的收入主要不是靠卖电收入，而是依靠收取垃圾处理费和政府补贴。如果靠焚烧垃圾发电也能盈利，我们根本就不用去建火电厂了。垃圾焚烧发电只能作为垃圾处理的副产品，它的成本高而产值低，它是无法作为一种产业而存在的。
其他对垃圾的利用方式，加工肥料、填埋气利用，废品回收再利用，大致都是高投入、高成本、低产出。因为垃圾处理根本就不可能有经济效益，只能作为环境保护工作一项副产品，而无法作为一个独立的产业而存在。
七、环境问题是政府的责任还是百姓的责任
环境是人类赖以生存的基本条件，是人类社会发展的物质基础。人类在长期与大自然的斗争中，利用自然资源创造了物质文明，但同时，人类在生产、生活中产生的废弃物处理不当，又会对环境造成污染。
当今，地球环境恶化已成为世界性危机，“救救地球”的呼声在全世界日益高涨，环境保护运动已成为世界性运动。
环境卫生既是卫生工作的一部分，同时又是环境保护的重要组成部分。环境卫生工作的结果不是有型产品，而是清洁的环境。
随着我国城市化进程的加快，城镇生活垃圾产生量与日俱增，现已达到年生产量1.35亿吨，且每年以8%的速度增长。由于垃圾产生量远大于清运量和无害化处理量，致使我国城市垃圾历史累计积存量高达70多亿吨，侵占土地面积多达3万多hm2，超过70%的城市处于垃圾包围之中，有1/4的城市已无适合场所堆放垃圾而不得不向周边乡村延伸。如此之多的垃圾废弃在环境中，污染环境造成资源浪费。
由于城市垃圾处理缺少必要的设施建设、运行和维护资金，处理设施严重不足，处理水平普遍不高，相当一部分城市的土壤、水体、大气受到生活垃圾的污染，使生态环境和人民群众生活受到影响。解决城市生活垃圾问题已成为全社会关注的热点问题。
良好的环境是全社会的公共需要，自然是应该由政府负责解决，该政府管的事政府不管，或者没有能够集中必要的财力而无法去管，那势必使社会公共需要得不到满足。政府自然应该管或最应该管的，就是满足社会公共需要，这也是政府和政府财政的本原性的职能。
1994年，由财政部的领导和部门负责人及有关专家编写的《中国财政体制改革》一书中，是这样概括的描述财政困难的：“由于国家财政十分困难，国家财力严重不足，影响了财政各项职能的正常履行。教育、科技、卫生和国防事业等开支属于财政的一般职能，但得不到充分保证，有的地方甚至连工资都难以按时拨付和发放。”
现代社会的公共需要本来就由财政来满足，而将它推向社会的结果，不但不能从根本上解决问题，反而会使这些部门和单位甚至个人利用所把持的本应用于为公众服务的资源来“创收”“敛钱”，成为产生腐败的一种制度性根源。
解决环卫问题的关键主要是资金问题，政府完全可以通过增加财政收入来解决环卫资金问题，而无必要非把环卫部门推向“市场失灵”领域的“市场”。
八、增加财政收入，扩大财政支出，由政府出资才能真正解决环境卫生问题
解决环卫问题的关键是资金问题，而政府缺少必要的资金投入，其根本原因在于财政收支在GDP中所占比率过低，迅速提高财政收支比率已成为解决我国目前许多问题的当务之急。当今群众呼声较高、被称之为新的“三座大山”的教育、医疗、住房问题，无一不与我国财政收支比率过低有关。
世界各国的财政支出无论是从绝对规模还是从相对比率来看，都呈现出随着人均收入的提高而增长的趋势。
我国近20年的发展历史，财政支出增长趋势不仅与其他国家的现实有很大出入，甚至出现相反的趋势。
自1978年改革开放已来，人均GDP大幅度增加，从1980年的460元增加到1995年的4750元，增长了10.3倍。可是从1980年至1995年，我国财政支出的绝对规模虽然增长了5倍半，但财政支出比率却逐年下降，从1980年的27.2%下降到1995年的11.57%，财政收入比率从1980年的23.07%下降到1995年的10.36%。
2005年全国财政收入31，628亿元（不含债务收入 ），占GDP的17.28%,全国财政支出33，708亿元,占GDP的18.41%。虽然收入比率比1995年提高了6.92个百分点，支出比率比1995年提高了6.84个百分点，但同其他国家相比，同实际需要相比，这一比率仍是十分低下的，比经济发达国家相低20—30个百分点，比其他发展中国家低近10个百分点，比我国改革开放前低17个百分点（1953年至1978年我国平均财政收入比率为34.65%）。
2000年，发达国家财政支出平均为41.95%，瑞典则高达53.9%。1986年，财政收入占国内生产总值的比重，世界平均为35.68%，发展中国家为26.10%，中国为20.80%。
短期内提高我国财政收支比率不仅是必要的，而且是可能的。
从财政收入方面来看，政府可以通过增加税收来增加财政收入，还可以通过征收国有企业利润、控制某些部门的生产与流通，获得高额垄断利润来增加财政收入。
从财政支出方面来看，从理论上讲，在纸币流通的条件下，政府具有无限的支付能力。因为政府有印钞机、有印刷厂、有货币发行权。除了增发货币之外，政府还可以通过向银行透支、向银行借款、扩大国债规模来增加财政支出。
2005年末中央财政国债余额32,614亿元，只占当年GDP的17.8%，离60%国际公认的警戒线尚差很远，还有很大的扩大空间。
2006年财政预算为:全国财政收入35,423亿元，比上年增长12%,财政支出38,373亿元，比上年增长13.8%
2005年国内生产总值183,085亿元，2006年GDP增长率按10%测算，应为201393.5亿元，根据2006年财政预算进行测算，财政收入比率为17.59%，财政支出比率为19.05%。财政收入比率比2005年只增加了0.31个百分点，财政支出比率比2005年只增加了0.64个百分点，财政收支比率仍然过低。
从我国目前实际状况来看，财政收支比率均应在35%左右是适当的。
2005年国内生产总值183,085亿元，若财政收入比率为35%，则财政收入应为64,079.75亿元，比2005年实际收入多出3,2451.75亿元，国家财政会有足够的资金支持环卫事业，我们肯定不会为垃圾处理没有资金问题担心。
结束语
早在改革之初，我们有句名言叫做“摸着石头过河”。我们还有一句名言叫做“实践是检验真理的唯一标准”。改革是一项前无古人的事业，经过实践的检验，对的要坚持，错的、行不通的、不适当的就要及时改正，只有这样，我们的事业才会兴旺发达，我们的政策才会得到全国人民的欢迎和支持。
延边朝鲜族自治州环卫协会秘书长 郎俊夫
二〇〇六年十一月八日星期三
参考文献
李茂生 柏冬秀 《中国财政政策研究》 中国社会科学出版社 1999年版
付伯颖 《外国财政》 经济科学出版社 2003年版
刘瑞生 徐荣梅 《财政与金融》 2004年版
（原文刊载于2006年12月 海口 城市环卫体制改革研讨交流会《论文选编》。本文修订两处错误。）
（2006年12月20日修改）
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